Problem Polizei 

Mangels fehlender Rechtsprechung für Demonstrationsverbote erfinden die Staatsdiener »Gefahrengebiete«. Ihr anlassloses Kontrollieren von Menschen mit fremdländischem Aussehen verstößt gegen das Diskriminierungsverbot. 

Von Ridvan Ciftci und Andreas Fisahn 

In: junge Welt online vom 21.10.2014 

 

Tagelang herrschte im Januar 2014 der Ausnahmezustand in den Hamburger Stadtteilen St. Pauli, Sternschanze, Altona-Nord und Altona-Altstadt. Polizisten konnten in diesen Gebieten ohne besonderen Anlass jeden Bürger kontrollieren, der ihnen als verdächtig erschien. Kontrollieren meint hier, zum Zwecke der Identitätsfeststellung nach Ausweispapieren zu fragen. Wurden die Papiere nicht ausgehändigt oder nicht mitgeführt, durfte die Person auch nach Papieren durchsucht oder »erkennungsdienstlich behandelt« werden. Kontrollieren heißt weiter, dass Taschen durchstöbert und mitgeführte Gegenstände »in Augenschein« genommen wurden. Die Sachen wurden also auf ihre Gefährlichkeit hin begutachtet. Grund für diese besonderen Befugnisse der Polizei war: Die genannten Stadtteile waren als Gefahrengebiete ausgewiesen worden – und zwar von der Polizei selbst. Anlass für die Ausweisung der genannten Stadtteile als Gefahrengebiete waren die Demonstrationen für den Erhalt des Kulturzentrums Rote Flora und der Esso-Häuser sowie Solidaritätskundgebungen für Flüchtlinge aus Lampedusa. Dabei kam es zu gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen Polizei und Demonstranten – mit unterschiedlichen Schuldzuweisungen – und zu Sachbeschädigungen. 

Die Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme und der gesetzlichen Ermächtigungsnorm ist stark umstritten. Ausgangspunkt polizeilichen Handelns sind die in allen Landespolizeigesetzen vorhandenen Generalklauseln. Demnach darf die Polizei handeln oder eingreifen, wenn eine konkrete Gefahr vorliegt, was juristisch als ein »im jeweiligen Einzellfall in absehbarer Zeit hinreichend wahrscheinlicher Schadenseintritt« definiert wird. Existieren speziellere Normen, scheidet die Anwendbarkeit der Generalklausel aus, d. h., die Polizei darf in diesem Fall nicht auf deren Grundlage handeln. 

In allen 16 Landespolizeigesetzen und dem Bundespolizeigesetz gibt es u.a. spezielle Normen für die sogenannte Identitätsfeststellung, also für die Ausweiskontrolle. In diesen Paragraphen wird die Polizei nicht nur ermächtigt, den Ausweis zu kontrollieren, es werden auch die Voraussetzungen normiert, unter denen eine solche Kontrolle erfolgen darf. Dabei ähneln sich die Normen stark, weil sie den Musterentwurf für ein gemeinsames Polizeigesetz (ME PolG) umsetzen. Nach diesen Vorschriften darf die Polizei den Ausweis »zur Abwehr einer bevorstehenden Gefahr« kontrollieren und wenn die Person »an einem Ort angetroffen wird, von dem Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung verabreden, vorbereiten oder verüben«. So steht es im Paragraphen 4 des Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei (PolDVG). 

Umstrittene Norm 

Auffallend ist dabei, dass sich die Norm vom Grundsatz des Vorliegens einer konkreten Gefahr gelöst hat und die Rechtmäßigkeit statt dessen an die Anwesenheit des Betroffenen an einem »gefährlichen Ort« knüpft. Das einzelfall- und personenbezogene Gefahrenmoment entfällt hier also. Nun stellt sich die Frage, was ein gefährlicher Ort ist: Die Polizeigesetze verstehen Orte dann als gefährlich, wenn aufgrund »tatsächlicher Anhaltspunkte« anzunehmen ist, dass dort Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder begehen oder wenn sich dort Straftäter aufhalten. Gefährlich ist ein Ort nach diesen Vorschriften auch dann, wenn sich dort Personen aufhalten, »die gegen aufenthaltsrechtliche Strafvorschriften verstoßen«, wie es z.B. das Polizeigesetz in NRW formuliert. Das richtet sich explizit gegen Ausländer mit keiner oder beschränkter Aufenthaltserlaubnis oder mit Residenzpflicht. Solche Vorschriften bieten den Anlass für das »Racial Profiling«. 

Die Polizeigesetze einiger Bundesländer verlangen weiter, dass es sich bei den Straftaten um solche von erheblicher Bedeutung handelt. Für die Länder, die eine derartige Qualifikation nicht mit in das Gesetz aufgenommen haben, wird zu Recht eine einengende Auslegung der Norm verlangt, weil der Betroffene, dessen Ausweis kontrolliert wird, möglicherweise völlig unbeteiligt ist und gegen kein Gesetz verstößt. 

Über diese allgemeine Befugnis zur Ausweiskontrolle hinaus besteht in Hamburg und anderen Polizeigesetzen der Länder eine weitergehende Befugnisnorm (in Hamburg eben der Paragraph 4, Absatz 2). Diese Norm ermächtigt die Polizei, Stadtteile als Gefahrengebiete auszurufen. Im Hamburger Gesetz, das sehr weitgehend ist, heißt es, dass »die Polizei (…) im öffentlichen Raum in einem bestimmten Gebiet Personen kurzfristig anhalten, befragen, ihre Identität feststellen und mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen (darf), soweit auf Grund von konkreten Lageerkenntnissen anzunehmen ist, dass in diesem Gebiet Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden und die Maßnahmen zur Verhütung der Straftaten erforderlich ist«. 

Die Norm ist in Gänze umstritten, und in der Rechtswissenschaft mehren sich die Stimmen, die verfassungsrechtliche Bedenken anmelden. Streitpunkte sind vor allem die Bestimmung des Begriffs »Gebiet«, die eigenmächtige Ausweisungsbefugnis der Polizei, die Beeinträchtigung von Grundrechten der Betroffenen sowie erschwerte Rechtsschutzmöglichkeiten gegen die Ausweisung. 

Die Verwendung dieses Terminus im Text des Paragraphen führt zu einem weiten Interpretationsspielraum. Denn unter Gebiet kann entweder ein Stadtteil oder das gesamte Stadtgebiet verstanden werden. Eine Klarstellung ist dem Gesetz nicht zu entnehmen und unterliegt somit dem Belieben des Rechtsanwenders – also der Polizei. Zugleich muss man auch die Frage der zeitlichen Dauer der Gefahrengebietsausweisung stellen. Hierzu existiert ebenfalls keine gesetzliche Bestimmung, so dass sie theoretisch unbegrenzt bleiben kann. Die Hamburger Polizei nutzte dies und rief die Gefahrengebiete Anfang 2014 »bis auf weiteres« aus. 

Genau mit dieser Frage beschäftigte sich im Jahr 2012 das Hamburger Verwaltungsgericht und entschied, dass Gefahrengebiete nur zeitlich begrenzt ausgewiesen werden dürfen – die Polizei hielt sich trotz Kenntnis einer solchen Entscheidung nicht daran. Aus polizeistrategischen oder taktischen Gründen, so gewinnt man den Eindruck, nimmt die Polizei – nicht nur in diesem Fall – auch ein strategisches Verhältnis zum Recht ein. Offenbar werden Vorteile eines Rechtsverstoßes durch das polizeiliche Handeln mit den Nachteilen abgewogen, d. h. der Wahrscheinlichkeit einer Klage und den Folgen der Verurteilung, die meist nur die Staatskasse treffen, den Polizeiapparat aber nur mit dem erhobenen Zeigefinger des Rechtsbruchs bedrohen. 

»Konkrete Lageerkenntnis« 

Kommen wir zurück zur Ermächtigung der Polizei, Gefahrengebiete auszuweisen. Diese soll dann wirksam werden, wenn die konkrete Lageerkenntnis »annehmen« lässt, dass Straftaten begangen werden. Die Formulierung öffnet Tür und Tor für freie Interpretationen der zuständigen Polizeibeamten. Denn entscheidend sind nicht mehr »tatsächliche Anhaltspunkte«, also objektiv überprüfbare Gegebenheiten wie im Rahmen der Bestimmung eines gefährlichen Ortes, sondern »polizeiliche Erfahrung« und »kriminalistisches Gespür«. Ob dadurch den strengen Anforderungen Genüge getan wird, die das Bundesverfassungsgericht an die Bestimmtheit einer Norm stellt, ist strittig. Denn jedem Betroffenen muss allein aus der Lektüre des Normtextes erkennbar sein, welche Rechtsfolge sich aus seinem Verhalten ergebe. 

In der Entscheidung aus dem Jahre 2012 argumentierte das Verwaltungsgericht, dass trotz des Verzichts auf herkömmliche Begrifflichkeiten des Polizeirechts (»Störer«, »Gefahr«) durch die Heranziehung interner Dienstvorschriften und des Tatbestandsmerkmals »konkret« ein deutlicher Bezug zu einem bestimmten Einzelfall hergestellt würde. Diese Auffassung wurde zu Recht kritisiert. Was das Gericht in seiner Argumentation übersieht, ist nämlich, dass die konkrete Lageerkenntnis von der Polizei stammt und allein ihre Einschätzung relevant wird. Das heißt, der Begriff »konkrete Lageerkenntnisse« bleibt im hohen Maße selbstreferentiell – der Polizeibehörde wird die Möglichkeit eingeräumt, in für die Bürger und Gerichte schwer nachvollziehbarer Weise die für ihr Handeln notwendigen Bedingungen selbst zu schaffen. Das von außen einzuschätzen, dürfte jedoch ausgesprochen schwerfallen. Problematisch ist weiter, dass eine Rückkopplung an demokratisch legitimierte Strukturen wie Bezirksvertretungen oder Hamburger Senat fehlt. Damit wird eine parlamentarische Kontrolle von vornherein umgangen, und der Polizei werden sehr weitgehende Eingriffsbefugnisse in Grundrechte der Betroffenen gewährt. 

Mit Blick auf die Grundrechte ist zunächst die tatsächliche Kontrolle von Ausweispapieren zu diskutieren. Sie bedeutet einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, also in das Datenschutzrecht. Dieses Recht hat das Bundesverfassungsgericht im Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 definiert als Befugnis des einzelnen »selbst zu Entscheiden, wann und wem er zu welchem Zweck personenbezogene Daten offenbart«, was folgendermaßen begründet wurde: »Wer nicht mit hinreichender Sicherheit überschauen kann, welche ihn betreffenden Informationen in bestimmten Bereichen seiner sozialen Umwelt bekannt sind, und wer das mögliche Wissen möglicher Kommunikationspartner nicht einigermaßen abzuschätzen vermag, kann in seiner Freiheit wesentlich gehemmt werden, aus eigener Selbstbestimmung zu planen oder zu entscheiden.« Die anlasslose Personenkontrolle in einem von der Polizei selbstdefinierten öffentlichen Raum führt nun aber notwendig dazu, dass in diesem Gebiet der einzelne seine Datenhoheit einbüßt. 

Mittel gegen Demonstrationen 

So hatte die Ausweisung eines Gefahrengebietes im Zweifel schon vor tatsächlichen Kontrollen Auswirkungen auf das Verhalten der Bürger. Diese werden in ihren »alltäglichen« Gewohnheiten beeinträchtigt. Sie werden es sich z.B. überlegen, ob sie sich im Gefahrengebiet aufhalten wollen. Oder sie werden davon Abstand nehmen, bestimmte Kleidungsstücke zu tragen, solche, die im Verdacht stehen, eine politische Gesinnung zu repräsentieren. 

Auf eine kleine Anfrage der Partei Die Linke in der Hamburger Bürgschaft zu den Gefahrengebieten antwortete der Senat: »Zielgruppe der polizeilichen Maßnahmen sind Personengruppen, die augenscheinlich nach ihrem äußeren Erscheinungsbild und/oder ihrem Auftreten der linksradikalen/-autonomen Szene zugeordnet werden könnten. Darüber hinaus werden auch Personengruppen erfasst, die sich verdächtig (zum Beispiel aggressiv, konspirativ) oder auffällig verhalten beziehungsweise verdächtige Gegenstände mit sich führen oder vermummt sind.« 

Die Ausweisung des Gefahrengebietes verfolgte ein klar umrissenes Ziel, nämlich davon abzuschrecken, in den entsprechenden Stadtteilen zu demonstrieren. Die Personenkontrollen in Hamburg waren keineswegs Selbstzweck, sondern eine Antwort auf die vorangegangenen teilweise gewaltsamen Demonstrationen. Es ging also auch darum, weitere Demonstrationen, sogenannte Spontanversammlungen, in dem betreffenden Gebiet durch Abschreckung zu verhindern. 

Demonstranten, so die berechtigte Annahme der Polizei, werden aufgrund massiver Polizeipräsenz und jederzeitiger Kontrollmöglichkeit davon absehen, ihr grundgesetzlich garantiertes Recht auf Versammlungsfreiheit und ihr Recht auf Meinungsfreiheit wahrzunehmen, was die Möglichkeit, diese Meinung öffentlich zu äußern, umfasst. Nun werden gewalttätige Demonstrationen oder Demonstranten grundrechtlich nicht geschützt – die Personenkontrollen dürften aber gerade friedliche Demonstranten abschrecken, weil sie eben nicht mehr wissen, was wer über sie weiß und speichert. Der Raum verliert seinen Charakter als Raum der Öffentlichkeit, als rechtlich gesicherter Kommunikationsraum. Wieder zeigt sich ein strategischer Umgang mit dem Recht. Gewollt ist eigentlich ein Demonstrationsverbot. Dazu gibt es aber eine Rechtsprechung, die regelmäßig zugunsten der Versammlungsfreiheit entscheidet. Also sucht die Polizei offenbar nach Umwegen und fand sie in Hamburg mit dem Gefahrengebiet. Ein solcher strategischer Umgang mit dem Recht seitens der Exekutive ist rechtsstaatlich höchst problematisch – um es milde auszudrücken. 

Die Verfassung verlangt vom Staat, dass Grundrechtseingriffe verhältnismäßig sein müssen. Der Staat darf nicht mit Kanonen auf Spatzen schießen und muss immer das mildeste Mittel bei der Verfolgung seiner Zwecke wählen. Dieses Prinzip wird bei der Selbstermächtigung der Polizei zu Personenkontrollen klar verletzt. 

Schließlich begegnet den Betroffenen das Problem des Rechtsschutzes gegen eine Gefahrengebietsausweisung. Betroffene können sich nur unter Schwierigkeiten mit den Lageerkenntnissen der Polizei auseinandersetzen, was aber vor Gericht geschehen müsste, wenn Klage gegen die Kontrollen erhoben wird. Denn eine Dokumentationspflicht der Hamburger Polizei besteht nicht. Liegen Lageerkenntnisse in dokumentierter Form bei der Polizei vor, so kommt schon das nächste Hindernis auf die Betroffenen zu: Zum Zwecke einer effektiven Verbrechensbekämpfung werden Lageerkenntnisse als Verschlusssachen ausgewiesen. Schaffen es die Betroffenen dennoch, irgendwie an die Lageerkenntnisse der Polizei zu gelangen, so müssen diese von Wertungen der handelnden Polizeibeamten geprägt sein. Wie unter diesen Umständen der von Verfassungswegen garantierte effektive Rechtsschutz gegen jede staatliche Maßnahme gewährt werden soll, bleibt schleierhaft. Die Hamburger Gefahrengebiete sind ein Paradebeispiel einer verkehrten Sicherheitspolitik. Derartig weitreichende Befugnisse in die Hände der Exekutive zu legen, wird auch in der heutigen Zeit nicht zugunsten der Freiheits- und Gleichheitsrechte der Bürger ausgehen. 

Racial Profiling 

Ein weiteres Problem der verdachtsunabhängigen und anlasslosen Kontrolle von vermeintlich gefährlichen Menschen begegnet uns mit der diskriminierenden Praxis des Racial Profilings. Für Ausländer oder fremdländisch aussehende Personen sind polizeiliche Kontrollen, quasi der polizeiliche Generalverdacht, Normalität. Sie werden jederzeit angehalten und kontrolliert, weil sie verdächtig und fremdländisch aussehen und sich zugleich in einem Stadtteil aufhalten, der einen hohen Migrantenanteil aufweist. Als Hort der Kriminalität werden diese meist im innerstädtischen Bereich angesiedelten Stadtteile von privilegierteren Zeitgenossen bezeichnet. Viele Menschen mit Migrationshintergrund erfahren aufgrund ihres äußeren Erscheinungsbildes eine polizeiliche Sonderbehandlung. 

Die rechtliche Auseinandersetzung mit Racial Profiling bewegt sich im Spannungsfeld zwischen verdachtsunabhängigen Eingriffen in das Alltagsleben der Betroffenen als Mittel der präventiven Gefahrenabwehr und den Freiheits- und Gleichheitsrechten der einzelnen, die in ihrer Grundrechtsausübung eingeschränkt bzw. diskriminiert werden. Das Bundespolizeigesetz (Paragraph 23, Absatz 1, Nr. 3) erlaubt die »anlass- und verdachtsunabhängige« Identitätsfeststellung »im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von dreißig Kilometern«. 

Diese Kontrollen dürfen auch in Zügen, Bahnhöfen und Flughäfen (sogenannte innere Grenzen) durchgeführt werden. Ziel beider Regelungen ist die Verhinderung der unerlaubten Einreise nach Deutschland. Dabei sollen die Kontrollorte nach »Lageerkenntnis« oder nach »grenzpolizeilicher Erfahrung« ausgewählt werden. Im Jahre 2012 waren die genannten Paragraphen des Bundespolizeigesetzes Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens in Rheinland-Pfalz. Anhängig war ein Prozess gegen einen schwarzen Architekturstudenten mit deutscher Staatsangehörigkeit, der im Regionalzug von Kassel nach Frankfurt am Main kontrolliert wurde. Dabei verweigerte der junge Mann zunächst jede Auskunft gegenüber den Polizisten, woraufhin sein Rucksack vergeblich nach Ausweispapieren durchsucht wurde. Man nahm den Studenten vorläufig fest und brachte ihn auf die Wache nach Kassel, wo seine Personalien festgestellt werden konnten. 

Er nahm diese für ihn erniedrigende Sonderbehandlung nicht hin und klagte vor dem Verwaltungsgericht Koblenz auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Personenkontrolle. Die beteiligten Polizisten gaben vor Gericht an, dass der Student allein aufgrund seiner Hautfarbe ins Kontrollraster fiel. Das Gericht wies die Klage Ende Februar 2012 ab und urteilte, dass die Identitätsfeststellung eine »nur geringfügige Grundrechtseinschränkung« und durch das Bundespolizeigesetz gedeckt sei. Dieses beinhalte keine diskriminierenden Maßnahmen und knüpfe nicht an Merkmale wie Rasse, Herkunft oder Heimat, die explizit durch Artikel 3 Grundgesetz verboten sind, an. Der Architekturstudent war mit der Auffassung des Gerichts nicht einverstanden und ging in Berufung – mit Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht Koblenz stellte Ende Oktober 2012 fest, dass die Kontrolle diskriminierend und rechtswidrig gewesen war. Die »anlasslose Kontrolle« nur aufgrund der Hautfarbe einer Person verstoße gegen das Diskriminierungsverbot im besagten Grundgesetzartikel. Der Prozess war erledigt, und der Fall wurde ad acta gelegt. 

Dabei kann es aber nicht bleiben, denn die herrschende juristische Diskussion verneint an der Realität vorbei die Existenz von Racial Profiling. Sie sei eine verfassungswidrige Diskriminierung und könne wegen der Verfassungstreue der Polizisten nicht existieren. Vorliegende Erkenntnisse, Beobachtungen, kurz die Fakten, werden bei dieser Betrachtung schlicht geleugnet. Was es deshalb braucht, ist eine andere Sicherheitspolitik und eine bessere Kontrolle polizeilicher Praxis, beispielsweise durch Klagerechte von Ombudsleuten oder Vertrauensleuten mit der speziellen Aufgabe, polizeiliche Praxis auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu kontrollieren. Denn ein zentrales Problem sind nicht die Gesetzesvorschriften, sondern der angesprochene strategische Umgang mit dem Recht seitens der Exekutive, der auch beim Racial Profiling sichtbar wird. Die Wahrscheinlichkeit, dass Betroffene gegen unrechtmäßige Personenkontrollen klagen, ist äußerst gering. Der Rechtsstaat braucht effektive Kontrollmechanismen und klare Normen. Die geschilderten Probleme bei der Identitätskontrolle zeigen, dass etwas getan werden muss, denn: Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser. 

Ridvan Ciftci studiert Rechtswissenschaften in Bielefeld und arbeitet am Lehrstuhl Fisahn. Andreas Fisahn ist Professor für öffentliches Recht an der Universität Bielefeld.  

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