Großes Geschacher  

Die »Zwei plus vier«-Verhandlungen: Milliardenpoker um die Ausdehnung der NATO und um die Souveränität der BRD  

Jörg Roesler 

In: junge Welt online vom 12.09.2015 

 

  Am 12. September 1990 trafen sich die Außenminister der UdSSR, Frankreichs, Großbritanniens und der USA, d. h. die Vertreter der Siegermächte des Zweiten Weltkrieges sowie die Außenminister der BRD und der DDR im renommierten Moskauer Hotel »Oktober«. Die Bedeutung der Veranstaltung unterstreichend war auch das sowjetische Staatsoberhaupt Michail Gorbatschow anwesend. Die Außenminister unterzeichneten ein Abkommen mit einem wenig aussagekräftigen Namen: »Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland«. In der hiesigen Publizistik wurde er bald als »Zwei plus vier«-Vertrag bezeichnet, nach den teilnehmenden Ländergruppierungen – den beiden deutschen Staaten und den vier Alliierten. 

  Was in Moskau zum Abschluss kam, hatte am 13. Februar 1990 in der kanadischen Hauptstadt Ottawa seinen Anfang genommen. Auf einer Tagung der Außenminister der Mitgliedsstaaten der NATO und des Warschauer Vertrags wurde über vertrauensbildende Maßnahmen und über Obergrenzen der US-amerikanischen und sowjetischen Präsenz in Mitteleuropa beraten. Dabei beschlossen die Teilnehmer auch, »die deutsche Angelegenheit« nach Ausarbeitung einer gemeinsamen Lösung auf einem für Herbst 1990 geplanten Gipfeltreffen der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) zu präsentieren. Die Verhandlungen über internationale Aspekte der Vereinigung beider deutscher Staaten sollten von den Außenministern der USA, der UdSSR, Frankreichs und Großbritanniens sowie denen beider deutscher Staaten geführt werden. 

  Vor Ottawa hatte es über die Zusammensetzung der Delegationen, die diese Punkte der nunmehr als unvermeidlich angesehenen Vereinigung der beiden deutschen Staaten vereinbaren sollten durchaus noch unterschiedliche Meinungen gegeben. Die Sowjetunion hatte – anknüpfend an die Diplomatie der Nachkriegszeit – eine Viererkonferenz der Alliierten vorgeschlagen. 

Auch die Briten und Franzosen hätten gern »Vier plus null«-Verhandlungen gesehen. Durchgesetzt hatte sich das »Vier plus zwei«-Konzept der USA. Es besagte, dass zunächst die beiden deutschen Staaten über die politischen, ökonomischen und rechtlichen Fragen der Vereinigung beraten sollten. 

Danach erst würden die USA, Großbritannien, Frankreich und die Sowjetunion zusammen mit DDR und BRD die außenpolitischen Aspekte des Einigungsprozesses klären. So die Frage der vollen Souveränität für Deutschland, das Garantieren der Oder-Neiße-Grenze, die Größe der deutschen Armee und die Mitgliedschaft des vereinigten Lands in Militärbündnissen. Bundesaußenminister Hans-Dietrich Genscher zog es vor, statt von einem »Vier plus zwei«- von einem »Zwei plus vier«-Projekt zu sprechen, denn die Deutschen müssten bei den Entscheidungen über ihr weiteres Schicksal zuerst befragt werden. Diese Bezeichnung für die Verhandlungen der Außenminister hat sich dann in der bundesdeutschen Publizistik und Zeitgeschichtsschreibung durchgesetzt. 

  Die Beamtentreffen  Nach den DDR-Wahlen vom 18. März 1990 und der Bildung der Regierung unter Lothar de Maizière (CDU), die sich zur raschen Herstellung der deutschen Einheit bekannte, war Mitte April der Weg für das erste Außenministertreffen im »Zwei plus vier«-Rahmen in Bonn am 5. 

Mai frei. Es folgten weitere am 22. Juni in Berlin-Niederschönhausen und am 17. Juli in Paris, das letzte vor dem abschließenden Moskauer Treffen am 12. September 1990. Zeitlich etwa parallel dazu fanden Expertenrunden der beteiligten Länder auf der Ebene der Ministerialbeamten alternierend in den Hauptstädten statt; das erste am 14. März 1990 in Bonn, das achte von Anfang September 1990 in Berlin. Aufgabe dieser Zusammenkünfte war es, die jeweiligen Runden der Ressortchefs vorzubereiten. 

  Auf der Tagung des ersten der – wie es im bundesdeutschen Jargon hieß – Beamtentreffen standen prozedurale Fragen im Vordergrund. Vereinbart wurde ein von Termin zu Termin wechselnder Vorsitz. Beschlüsse waren im Konsensverfahren zu erzielen. Vorbereitet wurden die Sitzungen durch das jeweils den Vorsitz führende Land. Verlauf und Gesprächsthemen sollten stets streng vertraulich bleiben. Andere Ministerien und die Parlamente wurden also über Fortschritte oder Stockungen im »Zwei plus vier«-Prozess nicht ausführlich unterrichtet. Aus diesem Grunde drängte das Kanzleramt darauf, selbst einen Vertreter in die Expertenrunde zu entsenden, um »eine lückenlose Unterrichtung des Bundeskanzlers und dessen rechtzeitige Einbeziehung in den Entscheidungsprozess sicherzustellen«.¹ Genscher entsprach diesem Verlangen. Für die Öffentlichkeit war lediglich eine gemeinsame Mitteilung über die Fortschritte bei den Verhandlungen vorgesehen. 

  Bei dem folgenden Expertentreffen Ende April in Berlin-Niederschönhausen ging es um die Vorklärung von Sach- und Verfahrensfragen für die Begegnungen der sechs Außenminister. Auf prozedurale Gleichbehandlung aller teilnehmenden Parteien wurde streng geachtet. Doch welche Seite hatte bei den Verhandlungen der Chefdiplomaten, die in dem in Moskau schließlich unterzeichneten »Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland« mündeten, die Führung? 

  Kohls wirtschaftliche Angebote  Bereits eine Woche vor Ottawa hatte US-Präsident George H. W. Bush in einem Brief an Bundeskanzler Helmut Kohl seine Vorstellungen von dem, was nach Meinung Washingtons mit den Verhandlungen erreicht werden sollte, dargelegt. Er möchte, äußerte sich Bush gegenüber »dear Helmut«, noch einmal bekräftigen, dass er den Platz des vereinigten Deutschland in der westlichen Allianz sehe. »Ich weiß, dass wir auch darin übereinstimmen, dass die Anwesenheit amerikanischer Streitkräfte auf Ihrem Territorium und die Fortsetzung der atomaren Abschreckung entscheidend dafür sind, dass Stabilität in diesen Zeiten der Veränderung und Ungewissheit gewährleistet wird.«² Die sowjetische Seite sah das anders. Moskaus Außenminister Eduard Schewardnadse vertrat im Januar 1990 noch die Idee einer gesamteuropäischen Sicherheitslösung im Rahmen der KSZE. Eine »zweite Schlussakte von Helsinki« sollte »paneuropäische Institutionen« schaffen und die bestehenden Militärbündnisse ersetzen. 

  Doch die Sowjetregierung agierte auf schwankendem Grund. Anfang Februar spitzte sich die innenpolitische Lage in der UdSSR zu. Eine Ursache war die trotz begonnener Reformbemühungen zunehmende Wirtschaftsmisere. Felder waren im Herbst nicht mehr rechtzeitig abgeerntet worden, Landwirtschaftliche Produkte verdarben wegen zunehmender Desorganisation auf Eisenbahnstationen. In den staatlichen Läden blieben die Regale leer, und die Preise auf den Kolchosmärkten stiegen auf für den Normalverbraucher unerschwingliche Höhen. Unkontrollierbare Massendemonstrationen zogen durch Moskau. In Aserbaidschan, Tadschikistan und Armenien kam es bei ethnischen Auseinandersetzungen zu blutigen Kämpfen. Am 12. Februar sah sich Gorbatschow gezwungen, dem DDR-Ministerpräsidenten Hans Modrow mitzuteilen, dass es fraglich sei, ob die sowjetische Führung in der Lage sein werde, auf ihrer Forderung nach einem Verzicht des vereinigten Deutschland auf NATO-Mitgliedschaft zu bestehen. Zwei Tage zuvor hatte Helmut Kohl vor der Presse zum Abschluss des Besuchs einer bundesdeutschen Regierungsdelegation in Moskau verkündet: »Generalsekretär Gorbatschow hat mir unmissverständlich zugesagt, dass die Sowjetunion die Entscheidung der Deutschen, in einem Staat zu leben, respektieren wird und dass es Sache der Deutschen ist (…), den Weg der Einigung selbst zu bestimmen.« Der Bundeskanzler schloss mit der Bemerkung: »Dies ist ein guter Tag für Deutschland und ein glücklicher Tag für mich persönlich.³ 

  Die Bundesregierung drückte ihre Dankbarkeit mit der Fortsetzung im Januar bereits begonnener Nahrungsmittellieferungen in die Sowjetunion aus. 

Neben der auch im Februar andauernden »Lebensmittelaktion« gewährte die Bundesregierung der UdSSR im Mai einen Kredit in Höhe von fünf Milliarden DM. Außerdem sicherte sie der Sowjetregierung eine großzügige Regelung des Umtauschkurses für die sowjetischen Streitkräfte bei Inkrafttreten der geplanten Währungsunion zwischen BRD und DDR zu und versprach, wichtige Warenexporte von ostdeutschen Betrieben in die UdSSR – die Sowjetunion bezog z. B. 70 Prozent ihrer Mähdrescher aus der DDR – nach vollzogener Währungsumstellung für eine Übergangszeit mit Hermes-Krediten finanziell abzusichern. 

  Scheitert es am Geld?  In den folgenden Monaten verschärfte sich die wirtschaftliche und politische Situation in der UdSSR weiter. Die politischen Gegner Gorbatschows kritisierten die ihrer Meinung nach viel zu nachgiebige Haltung des sowjetischen Staatsoberhaupts bezüglich der Bedingungen für die deutsche Einheit. Um ihnen den Wind aus den Segeln zu nehmen, bestand Gorbatschow deshalb in den »Zwei plus vier«-Verhandlungen auf einer deutlichen Verringerung der Stärke der Bundeswehr. Auch die Truppenstärke der Westalliierten und die Anzahl der Kernwaffen auf deutschem Boden müssten reduziert werden. Das machte in der sowjetischen Öffentlichkeit Eindruck, ebenso wie die bundesdeutschen Lebensmittellieferungen. Gorbatschow wurde im März auf dem Kongress der Volksdeputierten zum Präsidenten der UdSSR gewählt. Auf dem XXVIII. 

Parteitag der KPdSU Ende Mai konnte er auch seine Position an der Spitze der Organisation sichern. Gorbatschow glaubte sich nunmehr stark genug, die von ihm in der zweiten Hälfte der 80er Jahre eingeleitete »Perestroika« mit einer Transformation der sowjetischen Planwirtschaft in eine Marktwirtschaft vollenden zu können. Ein Aktionsplan zur Einführung derselben in 500 Tagen wurde verabschiedet und der Ministerratsvorsitzende Nikolai Ryschkow mit der Vorlage eines Programmentwurfs beauftragt. Zur Finanzierung dieser Reformen benötigte die sowjetische Regierung allerdings weitere bundesdeutsche Finanz- und Wirtschaftshilfe. 

  Die Bonner Regierung bemerkte, dass der gewährte Fünfmilliardenkredit sehr rasch verbraucht worden war. Sie nutzte bei ihren Verhandlungen mit der sowjetischen Führung Mitte Juli in Moskau und in Archys, in der kaukasischen Heimat Gorbatschows gelegen, die wieder zunehmende Schwäche der sowjetischen Regierung aus. Das Bundeskabinett erhielt die verbindliche Einwilligung der Sowjetregierung zur Wiederherstellung eines Deutschlands als souveräner Staat, zur Ablösung der Vier-Mächte-Rechte sowie die Zusicherung der freien Bündniswahl Deutschlands und damit faktisch das Einverständnis Moskaus zu dessen NATO-Mitgliedschaft. Entgegengekommen ist der Kanzler dem sowjetischen Präsidenten beim Verzicht auf ABC-Waffen für Deutschland, in der Zusage von Hilfsleistungen bei der Rückführung der sowjetischen Truppen aus Ostdeutschland und bei der Festlegung der Obergrenze für die gesamtdeutschen Streitkräfte. Sowie Kohl wieder in Bonn war, unterrichtete er den US-Präsidenten über die Resultate der Verhandlungen. Auch seine Erkenntnisse aus einem dreistündigen Vier-Augen-Gespräch mit Gorbatschow gab er an Bush weiter. Der gratulierte dem Bundeskanzler »herzlich zu dem Erfolg seiner Reise in die Sowjetunion«.⁴ 

  Die Moskauer Delegation verlangte für die Rückführung der sowjetischen Streitkräfte und »für notwendige Wirtschaftsreformen in schwieriger Zeit« von der Bundesregierung als Belohnung für die gemachten Zugeständnisse bei den »Zwei plus vier«-Verhandlungen und für ihre Zustimmung zum baldigen Abschluss des Vertrags einen Betrag von 18,5 Milliarden DM. Darunter fielen elf Milliarden als Hilfe zum Wohnungsbau für zurückkehrende Soldaten, vier Milliarden zur Finanzierung des voraussichtlich Ende 1994 endenden Aufenthalts der sowjetischen Streitkräfte in Ostdeutschland, drei Milliarden DM für die Deckung der Transportkosten von Waffen und Mannschaft bis zur sowjetischen Grenze und 500 Millionen DM Umschulungs- und Ausbildungskosten für Soldaten und Offiziere. Bundesfinanzminister Theodor Waigel bezeichnete die sowjetischen Forderungen als »unrealistisch«. Selbst nach internen Abstimmungen innerhalb der Bundesregierung hielt das Finanzministerium einen Betrag, der über vier Milliarden DM hinausging, für ausgeschlossen. Die Differenz zwischen sowjetischen Forderungen und bundesdeutschen Zugeständnissen konnte nicht überbrückt werden. Die Expertengespräche fuhren sich fest. 

Anfang September verhandelten die Beamten vier Tage lang, ohne einen Kompromiss zu erreichen. »Zwei plus vier« stand vor dem Scheitern. 

  Gorbatschow in der Zwickmühle  Bundeskanzler Kohl machte daraufhin die Regelung der Finanzfragen zur Chefsache. Er telefonierte unverzüglich mit Gorbatschow und bot ihm eine Summe von acht Milliarden DM an. Der erwiderte, dass elf Milliarden DM allein für den Wohnungsbau einschließlich der Infrastruktur wie Schulen, Kindergärten, Krankenhäuser benötigt werden. Kohl wehrte ab, sagte lediglich eine weitere Prüfung zu. Horst Köhler, damals Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen, kam zu dem Ergebnis, dass eine Erhöhung des Angebots der Bundesregierung auf zehn bis elf Milliarden DM einschließlich eines zinslosen Kredits über drei Milliarden DM doch möglich sei. Gorbatschow war damit noch nicht einverstanden, reduzierte aber die sowjetischen Forderungen von 18 Milliarden auf 15 bis 16 Milliarden DM. Wenn die Bundesregierung nicht zustimme, drohte der sowjetische Staats- und Parteichef, sehe er sich gezwungen, die »Zwei plus vier«-Verhandlungen wieder von vorn anzufangen. Damit wären alle bisher erreichten Übereinkommen faktisch in Frage gestellt worden. 

  In dieser verfahrenen Situation bat der sowjetische Botschafter in Bonn, Juli Kwizinski, bei Horst Teltschik, dem Leiter der Abteilung 2 im Bundeskanzleramt und Kohls unmittelbarem Vertrauten für Auslandsfragen, um eine Unterredung. Er wies darauf hin, dass er im Auftrag von Außenminister Schewardnadse spreche. Er komme aufgrund einer »ernsten Besorgnis«. Laut den Aufzeichnungen von Teltschik über dieses Gespräch führte der Botschafter aus: »Die Lage in der Sowjetunion spitze sich zu.« Angesichts der Beratungen über den zukünftigen Unionsvertrag und über die grundlegende Wirtschaftsreform stünde die Sowjetregierung vor einer »heißen Phase«. Sie befinde sich in einer »kritischen Minute«. Das Verhalten von Minister Waigel in den Verhandlungen über die Finanzierung des Truppenabzugs habe den sowjetischen Militärs alle Argumente geliefert, sich nachdrücklich gegen ein rasches Verlassen aus der DDR zu wehren. Auf keinen Fall sei man bereit, in der Heimat »auf dem Feld in Zelten zu kampieren«. Die Bundesregierung müsse Mittel für den Wohnungsbau in ausreichender Höhe zur Verfügung stellen. 

  Der Bundeskanzler sah das ein. Er sagte der sowjetischen Seite zwölf Milliarden DM zu plus einen Kredit von drei Milliarden DM. Gorbatschow reagierte »spürbar erleichtert«. Er konnte die Militärs beruhigen und hatte gegenüber der Bundesregierung sein Verhandlungsziel erreicht. 

Kwizinski teilte die sowjetische Zustimmung am 10. September in Bonn mit. 

Der für den 12. September vorgesehenen Unterzeichnung des »Vertrags über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland« in Moskau stand nun nichts mehr im Wege. 

  DDR hatte nichts zu melden  Bereits am 31. August war der seit Mai zwischen den Beauftragten der Regierungen von BRD und DDR, Wolfgang Schäuble und Günther Krause, ausgehandelte Vertrag über die deutsche Einheit von den beiden unterschrieben worden. Bis zum 29. September hatten dem Abkommen auch die Parlamente von BRD und DDR zugestimmt. Die vier Mächte übergaben daraufhin auf der KSZE-Außenministerkonferenz in New York am 2. Oktober, wie zuvor in Ottawa vereinbart, ein Schreiben, in dem sie die Suspendierung ihrer Rechte in Deutschland mitteilten. Der »Zwei plus vier«-Prozess war damit abgeschlossen. 

  Der »Zwei plus vier«-Vertrag war nicht als Interessenausgleich zwischen den sechs Teilnehmern zustande gekommen. Die Verhandlungen wurden auch nicht von den hauptsächlich Betroffenen – den beiden deutschen Staaten – dominiert. Die Bezeichnung »Zwei plus vier« verschleiert das tatsächliche Kräfteverhältnis zwischen den teilnehmenden Staaten. Am wenigsten hatte zweifellos die DDR zu sagen gehabt. Aber auch Englands und Frankreichs Interessen spielten kaum eine Rolle. Letztlich ging es um die Durchsetzung der US-amerikanischen Ziele hinsichtlich NATO-Erweiterung in Richtung Osten und also gegenüber der Sowjetunion. Die hatte zu Beginn der Verhandlungen noch ein paktfreies vereinigtes Deutschland eingefordert, um bei der eigenen Bevölkerung der Sowjetunion die Furcht vor einem starken, mit modernen Waffen ausgerüsteten Deutschland nicht wieder aufkommen zu lassen. Angesichts der Zustimmung zur NATO-Erweiterung auf Ostdeutschland wog die von Kohl der sowjetischen Seite konzedierte und von US-Präsident Bush gebilligte Begrenzung der Mannschaftsstärke der Bundeswehr wenig. Es war eine der wenigen inhaltlichen Streitfragen, bei der Moskau punkten konnte. Ein weiterer, speziell für Ostdeutschland wichtiger Punkt, in dem sich die UdSSR inhaltlich durchsetzte, war die Beibehaltung der 1945 bis 1949 unter sowjetischer Besatzung erfolgten Eigentumsveränderungen. Dafür hatten sich, angefangen vom bis Mitte April noch regierenden bzw. 

amtierenden Ministerpräsidenten Modrow, im Parlament und in der Regierung der DDR eine Reihe von Politikern gegenüber der Sowjetunion nachdrücklich eingesetzt. Es war dies der einzige Streitpunkt, bei dem sich die DDR-Vertreter, gestützt auf die Sowjetregierung, bei den »Zwei plus vier«-Verhandlungen hatten durchsetzen können. Dem Kanzler der Bundesrepublik kam die Rolle des Vermittlers zu. Er stand dabei aber ganz auf seiten der USA. Bei einem Treffen mit US-amerikanischen Senatoren und Abgeordneten, die im Mai 1990 Bonn besuchten, erklärte ihnen Kohl, »für keinen Preis sei er bereit, auf die Mitgliedschaft in der NATO zu verzichten«. Das gelte auch für das vereinigte Deutschland. Das bundesdeutsche Eigeninteresse war vor allem auf eine Aufhebung der in Potsdam 1945 festgeschriebenen alliierten Eingriffsrechte gegenüber Deutschland gerichtet, also auf die Erringung der vollständigen Souveränität. Dafür war der Bundeskanzler auch bereit, Milliardensummen zu zahlen. Sein Ziel hatte er am 12. September 1990 erreicht. Die Bundesrepublik war im »Zwei plus vier«-Prozess sozusagen zweiter Sieger. 

Keine Macht würde mehr das Recht haben, von außen einzugreifen, wenn der Anschluss der DDR an die BRD vollzogen wäre. 

  Anmerkungen  1 Dokumente zur Deutschlandpolitik. Deutsche Einheit. 

Sonderedition aus den Akten des Bundeskanzleramtes 1989/90, Nr. 220, S. 951 

  2 Ebd., Nr. 170, S. 784 

  3 Texte zur Deutschlandpolitik, Reihe III, S. 85–88 

  4 Dokumente zur Deutschlandspolitik (Anm. 1), Nr. 355, S. 1.372 

  5 Ebd., S. 1.505–1.507 

  6 Ebd., S. 1.155–1.159 

  Jörg Roesler ist Wirtschaftshistoriker. Am 14.8.2015 schrieb er auf diesen Seiten über die Überschwemmung des DDR-Markts 1990 mit Waren von BRD-Konzernen. jW-Broschüren mit Aufsätzen von Roesler und einige seiner Bücher sind im jW-Shop erhältlich. 

 

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